La Administración y la política de incentivos.

Los administrativistas sabemos que toda política pública tiene como objetivo primario alcanzar un resultado concreto. Este resultado debe colocar a la sociedad en la cual la política pública se aplica, en una situación más ventajosa que aquella en la que se encontraba en un momento previo.
Por lo general, las políticas públicas se canalizan a través de una ley o alguna norma del mismo rango (decreto ley o legislativo) o bien en los municipios a través de ordenanzas. Sin embargo, sabemos que la ley por sí sóla no garantiza el cambió por sí misma. De la misma manera, la ley tampoco puede eliminar las demandas o necesidades que son vitales en nuestra sociedad.

¿Y cómo se logra ese resultado esperado a través de una política pública?
Básicamente incentivando o desincentivando conductas. Veamos pues.
Una política de incentivos es aquella que no busca obligar ni sancionar a quien no cumple con realizar la conducta deseada por el ente regulador, sino que simplemente favorece a aquel individuo que libremente decide cumplirla. Es decir, a los individuos les resultará conveniente cumplir con la conducta incentivada, pues se verán beneficiados. Por ejemplo, a través de una subvención o una bonificación fiscal.

Por el contrario, una política de desincentivos sí pretende sancionar a quien cumple con realizar una conducta no deseada. Ello conlleva un cierto gasto, aunque a veces es rentable. Por ejemplo, persiguiendo el fraude fiscal o laboral. A través de sanciones, que incluso pueden llegar a penas de reclusión, los individuos sopesan que no les conviene cumplir con la conducta desincentivada, pues se verán perjudicados.

Uno de los incentivos más conocidos es la subvención. Se trata de una entrega de dinero, sin obligación de reembolso, a condición de que se cumplan ciertas actividades que se consideran de interés público. Por ejemplo: contratar a un discapacitado, convertir un contrato temporal en indefinido, crear una empresa o autoemplearse, invertir en energías renovables, etc.

Otro incentivo conocido son las becas. Dícese en este caso, del aporte económico que se hace para que los estudiantes o los investigadores lleven a cabo la realización de sus estudios e investigaciones, sin que esto deba ser reembolsado. En España existen un gran elenco de becas, como por ejemplo la Erasmus (para estudiar en Europa) o las generales del Ministerio de Educacion.

Los incentivos más conocidos son las deducciones y bonificaciones fiscales, que permiten ahorrar al contribuyente o cotizante si cumple con unos determinados requisitos.

Hay quien considera, que incluso el contrato público, es un tipo de incentivo. Esto se deriva de que a través de la inversión pública en determinados sectores se puede dinamizar y orientar la actividad hacia unas conductas o tareas que se estiman como necesarias. Por ejemplo: la contratación para la atención a mayores supone un incentivo para garantizar las políticas de dependencia.

Historia del INAP en España.

Desde antaño siempre ha existido la necesidad de formar y reciclar a los funcionarios. El Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, aprobado en virtud del Decreto legislativo de 26 de julio de 1957, estableció, entre las competencias de la Presidencia del Gobierno, la de ''cuidar de la selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios civiles del Estado no pertenecientes a Cuerpos Especiales y, en general, de todo lo relativo a su régimen jurídico'' (artículo 13.8). Con el fin de ejecutar tales objetivos, el 22 de septiembre de 1958 se creó, mediante Orden comunicada del Ministro Subsecretario de la Presidencia, el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (CFPF) con el rango de “Sección” en la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno. Su actividad supuso un nuevo relieve y una reorientación de la formación tradicional de los funcionarios españoles al introducir el estudio de las disciplinas de la Ciencia de la Administración junto a la del Derecho Administrativo. Nacía, de este modo, el que a través de sucesivas transformaciones orgánicas y terminológicas acabaría siendo el actual Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). En los años posteriores se aprobaron distintas normas que reorganizaron y ampliaron los cometidos del CFPF y facilitaron su labor. Entre estas normas, puede citarse el Decreto 1140/1959, de 9 de julio, por el que se dictan normas sobre cursos de adiestramiento de funcionarios, que afectó al Centro el edificio histórico ubicado en la plaza de San Diego de Alcalá de Henares, y reguló su órgano de gobierno. Dos años más tarde, el Centro fue transformado en organismo autónomo mediante la Ley 93/1961, de 23 de diciembre. En 1966, se aprobó por Orden de 21 de julio, el Reglamento orgánico del CFPF, primera regulación completa de la organización, las funciones y el régimen jurídico del organismo. En esta norma se indicaba que el Centro podría “en lo sucesivo” designarse Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP), denominación esta que acabaría imponiéndose como la oficial del Instituto. Así, el Decreto de 245/1968, de 15 de febrero, sobre reorganización de la Presidencia del Gobierno, denominaba de esta forma al antiguo CFPF. Otra norma relevante que merece la pena destacar en este breve recorrido histórico-normativo del INAP es la Orden de 11 de septiembre de 1963 de la Presidencia del Gobierno, por la que se creó el Instituto de Desarrollo Económico, como Sección del Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, con el cometido específico de "preparar, formar y perfeccionar a los distintos niveles de funcionarios en las técnicas, métodos y actividades del desarrollo económico". En esta etapa, el Organismo concretó sus fines y actividades, abriéndose al exterior a través del asesoramiento técnico a otros países, de trabajos de investigación, o de relaciones institucionales y edición de publicaciones especializadas en ciencias administrativas. En los años de la transición política se produjeron cambios importantes en la ENAP. Así, mediante el Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo, se modificó la denominación del órgano, que a partir de ese momento se llamó Instituto Nacional de Administración Pública —adoptando, de esta manera, su denominación definitiva y hoy vigente—. Al cambio de nombre lo acompañó una nueva concreción de sus funciones, lo que se acometió mediante el Real Decreto 1464/1977, de 17 de junio, por el que se determinan las funciones, organización y medios del Instituto Nacional de Administración Pública. Especial mención merece el artículo 1.2 de dicho Reglamento, según el cual “son fines generales del Instituto Nacional de Administración Pública: A) La selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios de los Cuerpos, Escalas o plazas de la Administración Civil del Estado (…). B) El mantenimiento de relaciones de cooperación con Instituciones similares en el extranjero y, en especial, con las de los países iberoamericanos, y C) La investigación, en el ámbito de la Administración Pública, referida a los fines indicados en el apartado A)”. La estructura y las funciones del INAP fueron posteriormente establecidas por la Orden de 23 de enero de 1978 del Ministerio de la Presidencia. Durante los años sucesivos, se operaron diferentes reorganizaciones internas, como la consumada por el Real Decreto 1268/1983, de 11 de mayo, por el que se establece la estructura y funciones del Instituto Nacional de Administración Pública. Los fines del INAP fueron ampliados considerablemente, incluyéndose entre ellos el siguiente: “La coordinación de los demás Centros, Institutos o Escuelas de la Administración Civil (…)” [artículo 2.1.c)]. Este Decreto fue desarrollado por la Orden de 5 de marzo de 1984 de la Presidencia del Gobierno, por la que se determina la estructura orgánica del Instituto. En ese mismo año se aprobó una de las leyes más importantes en la historia de la Función Pública española, concretamente la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. En ella se señala que corresponde al INAP “la coordinación, control y, en su caso, la realización de los cursos de selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios de la Administración del Estado, así como las funciones de colaboración y cooperación con los Centros que tengan atribuidas dichas competencias en las restantes Administraciones Públicas” (artículo 19.3). 1987 habría de ser un año decisivo en la pequeña intrahistoria del INAP, dado que fue refundido con el Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL), institución de destacada y prestigiosa trayectoria que había sido fundada por la Ley de 6 de septiembre de 1940. En concreto, el Real Decreto 221/1987, de 20 de febrero, por el que se determina la estructura orgánica básica del Ministerio para las Administraciones Públicas, estableció la Presidencia conjunta del INAP y del IEAL. Unos meses después, mediante el Real Decreto 1437/1987, de 25 de noviembre, se produjo una operación reorganizativa de alcance trascendental, dado que se procedió a refundir en un solo organismo autónomo a los dos anteriormente citados organismos, el IEAL y el INAP, con la particularidad de que el organismo resultante también recibió el nombre de INAP. Por lo tanto, se refundieron dos organismos, que se declararon suprimidos y extinguida su personalidad jurídica por la norma correspondiente (disposición adicional primera.uno del Real Decreto citado) y de ellos nació un nuevo organismo que conservó la denominación de uno de los dos refundidos. Años más tarde, el Real Decreto 2258/1994, de 25 de noviembre, sustituyó la figura del Presidente del INAP por la del Director General del organismo. Varios años antes (en 1991), el INAP había trasladado su sede principal al edificio que fuera (desde el siglo XIX) el Colegio de Cirugía de San Carlos-Facultad de Medicina, en la calle Atocha, número 106, donde actualmente continúa desarrollando sus actividades, aunque sigue conservando instalaciones e infraestructuras en el viejo edificio de Alcalá de Henares, que vio su alumbramiento institucional. En los años sucesivos, el INAP vio reorganizada su estructura y funciones mediante varias normas reglamentarias cuya cita sería demasiado prolija y que confluyen en el vigente Real Decreto 1661/2000, de 29 de septiembre, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Nacional de Administración Pública, modificado posteriormente en varios aspectos de detalle. En la actualidad, el INAP está adscrito al Ministerio de Política Territorial y Administración Pública a través de la Secretaría de Estado para la Función Pública según dispone el Real Decreto 1313/2010, de 20 de octubre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales. Como puede verse en esta breve historia jurídica, el INAP lleva más de cincuenta años de servicio a los ciudadanos y de mejora de la función pública (más de setenta si nos remontamos al IEAL, cuya trayectoria continúa). Sigue realizando su labor de formación y perfeccionamiento de los funcionarios como elemento estratégico para la transformación y la mejora de las Administraciones Públicas, consolidándose como foro de encuentro de los empleados públicos españoles y extranjeros, especialmente de los países hermanos de América. INAP - Hstoria Administrativa del INAP /**/

Objeto de estudio de la Ciencia de la Administración.

A los politólogos administrativistas le concierne en primer lugar la acción de la administración pública, sea como poder gubernamental o bien como acciones e implementaciones diferenciadas en lo público con efectos sobre lo privado.

En segundo lugar le interesa conocer su estructura, composiciones, funcionamiento y relaciones, internas y externas. No para hacer un recuento descriptivo de la administración, sino para inferir conclusiones que permitan mejorar los procesos político-administrativos y al tiempo técnico-administrativos.
Método empírico-analítico.
Algunos de los métodos utilizados para esto pueden ser entre otros el método empírico-analítico. Este, con cualquiera de sus cinco tipos de enfoques permite utilizar los datos empíricos y estadísticos para el conocimiento.
En el ciclo de toda investigación científica como sabemos, hay que comenzar por la formulación de un problema a lo que deben seguir los siguientes pasos:
Identificar factores importantes. Formulación de hipótesis de investigación. Recopilación de la información. Probar la Hipótesis. Trabajar con la hipótesis. Reconsideración de la teoría. Confirmación o refutación.

Politometría.

Derivada de las palabras politeia (política, estado) y metria (medición) viene a representar la parte más matemática de las ciencias políticas, que en cuanto materia es común a las tres materias, y en este sentido también a la Ciencia de la Administración.

Su uso, cada vez más generalizado, está destinado al análisis, hermenéutica y prospeccion del sistema político y por ende, de sus partes estructurales. Por ejemplo: la Administración Pública.

Es decir, consiste en investigar grupos, instituciones políticas y administrativas, tanto de estados como de sistemas internacionales, considerandolos como unidades políticas mediante la identificación, categorización y recogida de datos. La explicación e interpretación conforme a los datos recogidos sería la última fase (en términos pedagógicos) de la politometría.

Las disciplinas matemáticas más utilizadas son:

-La estadística descriptiva: para definir y describir la realidad.

-La estadística inferencial: para pronósticos, prueba de hipótesis, correlaciones y series temporales.

-El cálculo: En cuanto realidad cambiante, la estructura política y administrativa se precisan formulaciones de derivación e integración.

-La probabilidad: Dado su carácter social, el comportamiento humano revela ciertas frecuencias, que dan lugar a unas hipótesis de trabajo.

Todo lo anterior tiene una aplicación extraordinaria para la programación lineal, el diagnóstico y las evaluaciones de dichas estructuras y su funcionamiento (el sistema).

La Ciencia de la Admón. es una ciencia política.

La Administración tiene dos caras: el lado más conocido es su carácter técnico, operativo e instrumental, es decir su función instrumental e implementadora de políticas y programas en el sistema. Sin embargo, con el paso del tiempo hemos aprendido que posee otra faz: su carácter político, en tanto es un ente decisorio en el recorrido de la política o influyente en la concreción de la misma.

Desde finales del siglo XIX ya se intentó estudiar la administración pública de un modo ordenado y sistemático, como una realidad derivada del gobierno. Otros autores quisieron dar la espalda a este carácter, presentando a la administración con un papel meramente ejecutivo. Pero el avance de la democracia y los derechos de ciudadanía – incluídos los sociales- revelaron que la Administración podía optar a la hora implementar, dentro de un margen de actuación considerable, y con su papel dentro del sistema político moldeaba a su vez el sistema social. Otra cosa es que el influjo del sistema económico de mercado hace peligrar dicho margen. A su vez el sistema de mercado procura aniquilar la unión entre la ciudadanía y el poder político. Desde el lado del ínsumo (input) atemperando el poder otorgado a los parlamentos y desde el lado del éxumo (output) eliminando las prerrogativas de producción a la Administración.

Por tanto, la ruptura sociedad-Estado planteada por Marx y Hegel siglos atrás, debe releerse a día de hoy en que para evitar la distancia entre la sociedad- ciudadanía- con el epicentro del sistema político –gobierno- es necesaria una Administración vigorosa, transparente y democrática. Por tanto, un ente susceptible del estudio politológico.

Cientificidad de las Ciencias Políticas y de la Admón.

Las Ciencias Políticas son ciencias aplicadas, en cuanto aportan conocimientos para la práctica de sus correlativas disciplinas:
-el análisis político, con un paradigma behaviorista o conductista
-las relaciones internacionales, con un predominante enfoque de teoría de juegos conjugado con el dilema choque/alianza de civilizaciones y,
-la ciencia de la administración con un marcado sello estructural-sistémico.
Ciertamente para hacer cualquiera de las ciencias políticas no hay que obsesionarse en los resultados obtenidos, pues como la manzana de Newton caerán por simple gravedad. Si momentáneamente el estudio de investigación no puede aplicarse, bastará con que sea válido y objetivo. Lo que ocurre es que los estudios de investigación deben sustentarse en una reflexión previa y sosegada de manera que podamos entender mejor la estructura y el sistema en el que nos movemos, y por consiguiente sus unidades.
Un politólogo no puede dar recetas al político, al administrado o la organización social si no dispone del tratamiento. Y para esto es preciso entrar al fondo de lo que se quiere estudiar.
Ese estudio pasa por la observación de las relaciones y acciones de los seres humanos, y sus organizaciones, más allá de la simple descripción o comparación del Estado y sus instituciones. Lo cierto es que la sociedad actual hace cada vez más presente la economía dentro del sistema político, lo que de alguna manera viene a recordar que a más mercado hay más distancia del ciudadano con su sistema representativo (Parlamento) y de gobierno.
Lo que único que les vincula con estos es precisamente la Administración.

El nexo entre Ciencia de la Administración y la Ciencia Política.

Partiendo de la hipótesis inicial que ubica a la Ciencia de la Administración y la Ciencia Política dentro de la ciencia social de carácter político, hemos de formular las consonancias y disonancias de ambas disciplinas.

Sabemos que la Ciencia de la Administración es multidisciplinar, pues en ella ejercen un poderoso influjo

1-El derecho público (administrativo, financiero-tributario y constitucional)

2-La sociología de la administración (teoría burocrática)

3-La teoría de la organización

4-La economía (teoría de la eleccíón racional)

5-La ciencia política.

En Europa existió un divorcio inicial entre ambas ciencias, por cuanto se orientaba hacia una especie de teoría del derecho administrativo, y desde allí nacieron los mejores tratadistas continentales de la ciencia administrativa. Hemos también, por otra parte, de concluir que el método empleado no era el mejor indicado para un desarrollo cientifico, pues se limitaban a describir y analizar estructuras y procesos administrativos, sin entrar en el fondo.

Gracias a Robert Dahl, David Easton y Herbert Simon se produce un verdadero cambio en la manera de estudiar la ciencia de la administración, pues pasa a un enfoque politológico. Hasta tal punto que hoy en día se considera a la disciplina como una subciencia del grupo de las Ciencias Políticas. Esto se debe a la necesaria vinculación entre el poder, el Estado y la Administración Pública.

Gracias a esta vinculación las Ciencias Políticas han podido a su vez especializar sus materias, sin que estas sean compartimentos estancos, pero cargando un grado de profesionalidad insospechado en tiempos de Henry Baxter Adams. Mientras la Ciencia Política se ocupa del poder ejecutivo y legislativo, los grupos de presión y de interés o el comportamiento electoral, la Ciencia de la Administración se encarga de la Administración Pública, su estructura, organización, procesos y funcionamiento.

Así el bloque de Gestión y Administración Pública bebe de todas las fuentes de la ciencia de la administración (aludidas ut supra) e incorpora nuevos descubrimientos, que permiten el desarrollo de métodos y técnicas tendentes hacia la mejora del Sector Público.

La Administración Pública como se sabe forma parte del sistema político, pues de alguna manera es la vía por la que el poder ejecutivo implementa sus políticas y programas con el objeto de satisfacer a los colectivos y a los ciudadanos. Al tiempo, la Administración también recoge ínsumos de la población, pero no el sistema político, por lo que podemos hablar a su vez de un subsistema administrativo.

Lo cierto es que toda pretensión de tomar a la Ciencia de la Administración Pública desde una perspectiva empresarial es un craso error. Muchas son las diferencias entre una y otra:

-La Administración Pública es más compleja. En ella ejercen influjo diferentes niveles de poder, suelen estar distribuídas las competencias y los objetivos cambian con frecuencia. En cambio, la empresa es más sencilla, pues se rigen por las directrices del empresario que a su vez están influídas por la sencilla ley de la oferta y la demanda.

-La Administración Pública se basa en el principio de legalidad y tiene que documentar todo movimiento, decisión o gestión. En cambio, la empresa puede variar con mayor flexibilidad sus criterios, sin tener que dar cuenta a nadie e ignorando documentalmente con frecuencia muchas operaciones que realiza.

-La empresa sabe hacia donde se dirige su actividad (clientes) y cual es el objetivo (la máxima ganancia). En la Administración Pública esto no es tan sencillo. Se dirige hacia colectivos determinados, ciudadanía en general pero el impacto de su política puede beneficiar o perjudicar a otros. De igual modo, como sector público no puede medir su actuación en términos de beneficio económico, sino mejor, en términos de beneficio sobre el impacto que produce en la sociedad.

En definitiva, el nexo que vincula a una y otra es la necesaria presencia de la Administración como brazo ejecutor de las decisiones tomadas por el Poder Legislativo y, especialmente, Poder Ejecutivo. Todo ello, en el marco de un sistema político en el que se producen influjos hacia estos de los grupos y colectivos que reciben los productos (outputs) de dicha Administración.

La Gestión de los Incentivos Públicos.

La Administración Pública en materia de políticas de fomento utiliza una serie de instrumentos para promover un determinado estilo de producción, para proteger algunas actividades o para satisfacer unas necesidades públicas. Estos instrumentos van dirigidos a empresas, entidades no lucrativas y ciudadanos en general.
El especialista en la materia (politólogo administrativista) debe estar al tanto de la legislación actual, del proceso del sistema de incentivos y de las previsiones sobre su modificación. Atendiendo a los sujetos emisores comprobamos las diferencias por ejemplo entre Comunidades Autónomas en materia de incentivos. De este modo, se puede realizar un estudio comparado por ejemplo, para asesorar a una empresa sobre la localización de su actividad o para la compra de una vivienda por un particular.
Atendiendo al momento en que se haya el proceso de generación del incentivo se pueden realizar anticipaciones que pueden revertir en la decisión del consultante como por ejemplo, iniciar una actividad mediante el autoempleo o matricularse en un master universitario.

De este modo el cliente viene con una idea predefinida de lo que desea o pide orientación al especialista. Muchas veces esa idea tiene que ser defendida ante el Consejo de Administración de una empresa o la Junta Directiva de una asociación, lo que requiere de una ilusionante y correcta presentación.
Una vez detectada la necesidad y habiendo decidido que se continua con la ideas se procede a elaborar el proyecto, indicar la petición correcta o preparar la propuesta, de modo que sea susceptible de tener el visto bueno del organismo y pueda ser presentado en tiempo y forma.

Los incentivos más importantes podemos agruparlos del siguiente modo:

a) Subvenciones Oficiales. Estas pueden ser de dos tipos: De capital, si están destinadas a la adquisición de un activo inmovilizado (por ejemplo, una máquina, un local, etc) o bien de explotación, si lo que se incentiva es el inicio o mantenimiento de actividades. También son de explotación aquellas otras que fomentan el abandono de la producción, por ejemplo agrícola o ganadera, y permitan mantener un determinado nivel de renta al empresario. Las subvenciones de explotación normalmente si se cumplen los requisitos de la convocatoria no tienen que reintegrarse. Los proyectos para las subvenciones de las asociaciones serán tratadas en el apartado de gestión de entidades no lucrativas, que se verá más adelante.

b) Ayudas y Becas. Un ejemplo de este tipo de ayudas son las del autoempleo, las que compensan ciertas situaciones o desastres naturales o las que favorecen la asistencia a personas dependientes. Para facilitar a sufragar los estudios la Administración convoca anualmente becas, realiza el préstamo de libros o concede plazas gratuitas en colegios e institutos. Las becas más trascendentales por su cuantía son las universitarias.

c) Exenciones, Reducciones, Minoraciones, libre Amortizaciones, Deducciones, Bonificaciones y Modificación del tipo de Gravamen, sean tributarias o de seguridad social. Este tipo de incentivos de naturaleza fiscal son relevantes a la hora de invertir en determinados bienes, contratar personas, hacer determinados mecenazgos, planificar las finanzas o localizar la empresa. Estos incentivos se obtienen cumpliendo con unos procedimientos administrativos, contables fiscales o sociales bien determinados. Por ejemplo, mediante la autoliquidación y pago o aplazamiento de tributos y cuotas de seguridad. La realización de este tipo de tramitaciones está amparada en la posibilidad de actuar como representante voluntario, conforme a lo determinado por el Art. 32.3 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre del Procedimiento Administrativo Común y el Art. 46 de la Ley 58/2003, General Tributaria.

d) Subsidios y pensiones anticipadas. Son una muestra de esta tipología los vinculados a situaciones de desempleo y jubilaciones anticipas